Synopsis (NL) 2014-10-25T15:20:21+00:00

Beleidsondernemers in het IJsselmeergebied

Simon Verduijn

Inleiding

Anno 2008 wordt Urk wakker. Jan Mulder heeft een column geschreven in de landelijke media over een gigantisch windpark dat bij Urk zou moeten verrijzen. Hij vraagt zich hardop af of men ligt te slapen op Urk, want er komt geen enkel protest tegen dit, zo stelt hij, bombardement van Urk door middel van windmolens. Een IJzeren Gordijn van 93 windmolens met een maximum tiphoogte van bijna tweehonderd meter zal het aangezicht van Urk voorgoed veranderen. Het artikel van Mulder blijkt een ware wake-up call. Bewoners en bestuurders uit Urk besluiten iets te doen wat voor hen ongewoon is: ze komen in opstand. Niet alleen Urkers zijn tegen deze plannen, ook sommige inwoners uit de Noordoostpolder stellen alles in het werk om de realisatie van het windpark tegen te houden. Maar wat kunnen deze individuen en groepen mensen doen tegen een dergelijk plan dat al op de agenda is beland van de lokale, provinciale en nationale overheden? Welke middelen hebben zij tot hun beschikking en hoe gaan zij strategisch te werk om hun tegengeluid te laten horen? Het zijn de vragen waarmee ik mij als onderzoeker de afgelopen jaren bezig heb gehouden.

Het doel van mijn onderzoek was het verkrijgen van inzicht in de wijze waarop individuen op strategische wijze proberen hun visies en plannen ten aanzien van het IJsselmeergebied op de agenda te krijgen of juist proberen andermans plannen tegen te houden. Inmiddels is mijn onderzoek afgerond en in deze samenvatting concentreer ik mij op de conclusies van mijn volledige studie. Eerst geef ik een nadere omschrijving van het begrip ‘beleidsondernemer’ en belicht ik de strategieën die een beleidsondernemer kan benutten. Vervolgens beschrijf ik kort de onderzoeksaanpak en de vier casussen. Daarna presenteer ik de belangrijkste vijf conclusies die op basis van mijn analyses kunnen worden getrokken en sluit ik af met enkele aanbevelingen voor vervolgonderzoek.

 

Beleidsondernemers

Individuen die op strategische wijze proberen hun visies en plannen op de agenda te krijgen of juist proberen andermans plannen tegen te houden kunnen worden beschouwd als policy entrepreneurs (‘beleidsondernemers’). Een beleidsondernemer is iemand die een bepaald idee of plan propageert en deze op strategische wijze onder de aandacht probeert te brengen van de media, maatschappij, politici en beleidsmakers. Op die manier probeert de beleidsondernemer de agenda te bepalen en zich van acceptatie en implementatie van zijn plannen te verzekeren of plannen van anderen tegen te houden. Hij kan expert, ambtenaar, politicus, bestuurder, lobbyist, actievoerder of wat dan ook zijn.[1] Het meest kenmerkende aan de beleidsondernemer is evenwel niet diens positie in het beleidsvormingsproces, maar diens onverstoorbare ijver om allerlei middelen, zoals tijd, energie, reputatie en soms ook geld, in te zetten voor het realiseren of tegenhouden van beleidsverandering. Meestal is zo’n persoon vastberaden, doortastend, en bereid tot het nemen van risico’s; soms tegen beter weten in maar wel altijd doelbewust.

 

Framing- en netwerkstrategieën

De beleidswetenschappelijke literatuur laat zien dat een beleidsondernemer verschillende middelen en strategieën tot zijn beschikking heeft om zijn doel te bereiken. In dit onderzoek worden twee typen strategieën onderscheiden: framing- en netwerkstrategieën.

Framing-strategieën worden ingezet om ideeën en plannen zo te presenteren dat deze worden overgenomen door anderen. Op die manier streeft de beleidsondernemer ernaar om percepties te beïnvloeden en aandacht en draagvlak te genereren voor zijn frame. Een frame is een ordening van gefragmenteerde informatie in een gestructureerd raamwerk of kader dat duiding geeft aan een fenomeen of een gebeurtenis – in dit geval aan een nog te realiseren (of tegen te houden) plan. In de beleidswetenschappelijke literatuur wordt wel een onderscheid gemaakt tussen het ‘framenʼ van problemen en van de oplossingen en middelen die nodig zouden zijn om die oplossingen te bewerkstelligen. In dit onderzoek zijn zes framing-strategieën onderscheiden.

Ten eerste kan een beleidsondernemer verhalen benutten waarbinnen zijn ideeën, visies en plannen een plek krijgen. Ten tweede wordt retoriek benut om door geschreven of gesproken woord argumenten te construeren en mensen te overtuigen. Ten derde worden symbolen gebruikt om soms complexe ideeën in een eenvoudig te begrijpen en herkennen beeld te vangen. Ten vierde maakt een beleidsondernemer gebruik van crisis-exploitatie om zijn visie of plan op de agenda te zetten wanneer een crisis plaatsvindt. Een crisis kan een momentum creëren voor de beleidsondernemer en het startpunt zijn om zijn idee te agenderen, bijvoorbeeld als oplossing van de crisis of als preventieve maatregel voor in de toekomst. Om die reden is een beleidsondernemer, ten vijfde, vaak betrokken in een framing contest waarbij verscheidene beleidsondernemers, en mogelijk andere actoren, strijden om de betekenis die wordt gegeven aan een crisis: wat zijn de oorzaken, wat zijn de oplossingen? Op die manier proberen ze de maatschappelijke, beleidsmatige en politieke discussie te domineren. Tot slot tracht een beleidsondernemer door middel van frame alignment zijn frame te laten aansluiten op of juist te laten afwijken van de frames van anderen.

Alleen framing is evenwel niet voldoende om een bepaald issue op de agenda te krijgen, omdat het ook nodig is om medestanders te krijgen en draagvlak te genereren. Beleidsondernemers die alleen werken zijn beperkt in hun mogelijkheden en middelen – zoals tijd, energie, reputatie en geld – om plannen op de agenda te krijgen en zullen daarom door te netwerken de medewerking zoeken van anderen. In dit onderzoek zijn drie netwerkstrategieën onderscheiden.

Ten eerste is een beleidsondernemer druk met het managen van verscheidene netwerken om te kunnen anticiperen op belangen van anderen en te bouwen aan relaties. Ten tweede zoekt een beleidsondernemer naar mogelijkheden binnen die netwerken om coalities te smeden met actoren die van elkaar afhankelijk zijn of een gedeeld belang of frame hebben en elkaar zouden kunnen ondersteunen in het realiseren van gemeenschappelijke of complementaire doelstellingen. Ten derde benutten beleidsondernemers verschillende evenementen of fora om ideeën onder de aandacht te brengen van andere, voor hen en hun plan, relevante actoren. Zo kan een beleidsondernemer bijvoorbeeld een pilotproject initiëren, een debatavond organiseren, een publiekscampagne optuigen, een gemeenteraadsvergadering bijwonen of netwerkborrels bezoeken.

 

Onderzoeksaanpak

Om na te gaan hoe beleidsondernemers opereren in de context van het IJsselmeergebied is kwalitatief empirisch onderzoek gedaan. Dataverzamelingsmethoden waren het afnemen van 46 semigestructureerde diepte-interviews, het bestuderen van in totaal meer dan 1.427 krantenartikelen, en het analyseren van relevante beleidsstukken, nota’s, kamerverhandelingen, brieven et cetera. Aan de hand van het theoretisch kader en met behulp van de hiervoor genoemde dataverzamelingsmethoden zijn vier casussen geselecteerd die gerelateerd zijn aan het IJsselmeergebied en waarbij sprake was van beleidsondernemers die proberen of probeerden het beleidsvormingsproces te beïnvloeden – en dan met name de agenderingsfase. De gekozen casussen betreffen alle de ruimtelijke inrichting; ze hebben betrekking op recente discussies over water, natuur, stedelijke ontwikkeling en windenergie in het IJsselmeergebied.

De eerste casus betreft de Tweede Deltacommissie, een ad hoc-adviescommissie onder leiding van Cees Veerman die in 2007 door het Nederlandse kabinet werd geïnstalleerd. Deze commissie, die in dit onderzoek wordt beschouwd als een individuele beleidsondernemer, benutte verscheidene strategieën om klimaatadaptatie in het Nederlandse waterbeheer op de agenda te krijgen. In september 2008 presenteerde de commissie haar rapport getiteld Samenwerken met water; Een land dat leeft, bouwt aan zijn toekomst. Een belangrijk resultaat van haar activiteiten is de instelling en uitvoering van het nationale Deltaprogramma, waarbij het IJsselmeer wordt beschouwd als het belangrijkste zoetwaterreservoir voor Nederland, zowel nu als in de toekomst.

De tweede casus focust op een kleine groep beleidsondernemers die er in de jaren tachtig en negentig in slaagde om natuurontwikkeling op de agenda te zetten. De belangrijkste beleidsondernemers wier optreden is geanalyseerd zijn Frans Vera, Willem Overmars, Dick de Bruin, Dick Hamhuis, Lodewijk van Nieuwenhuijze en Dirk Sijmons. Samen presenteerden zij in 1986 het Plan Ooievaar. In dat plan deden zij uit de doeken hoe natuurlijke processen, zoals rivieroverstroming en natuurlijke begrazing, een positieve invloed kunnen hebben op de dynamiek van de rivier. Toepassing van die processen zou er wel eens toe kunnen leiden dat de zwarte ooievaar zou terugkeren, die als trekvogel tot driehonderd jaar geleden gebruik maakte van het Nederlandse rivierenlandschap. Tot de jaren tachtig en negentig was natuurbehoud het leidende principe in het Nederlandse natuurbeleid en moest men op ambtelijk niveau vrij weinig weten van dit radicaal nieuwe concept natuurontwikkeling. Ontwikkelingen in de Oostvaardersplassen speelden een belangrijke rol in het succesvol op de agenda zetten van natuurontwikkeling, omdat deze volgens de beleidsondernemers lieten zien dat het mogelijk was om natuur te ontwikkelen zonder of met minimale interventies van de mens.

Hoewel deze casus toont dat de beleidsondernemers succesvol zijn geweest in het koppelen van natuurontwikkeling aan het beleid inzake het beheer van de grote rivieren (zoals in het Plan Ooievaar was uitgewerkt), hebben zij in de rest van Nederland niet op alle fronten succes geboekt. Denk bijvoorbeeld aan de plannen voor de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) en grootschalige ecologische verbindingszones als het Oostvaarderswold, dat gepland was tussen de Oostvaardersplassen en het Horsterwold. Het Oostvaarderswold is uiteindelijk, tot verdriet van de beleidsondernemers, provincie Flevoland, Staatsbosbeheer en andere betrokken actoren, geannuleerd door het in 2010 aangetreden kabinet Rutte-I. Het kabinet koos ervoor om niet extra te investeren in dergelijke natuurontwikkelingsprojecten maar te focussen op het behouden van bestaande natuurgebieden. Mogelijk dat een koppeling van natuurontwikkeling aan het thema klimaatadaptatie kan leiden tot de door Vera c.s. gewenste realisatie van nieuwe natuurontwikkelingsprojecten.

De derde casus gaat over de wensen en plannen van de gemeente Almere om buitendijks te bouwen en een infrastructurele verbinding – brug of tunnel – aan te leggen tussen Almere en Amsterdam. Plannen voor een directe verbinding tussen beide steden waren er al in de jaren zestig en zeventig, maar kwamen niet verder dan de tekentafel. Vanaf circa 2003 laait de discussie over de toekomst van Almere weer op wanneer beleidsondernemers pleiten voor een nieuw aan te leggen buitendijks huizengebied met de toepasselijke naam ‘IJland’, en plannen voor een zogenaamde IJmeerverbinding verder worden vormgegeven. Concreet is bij deze casus het optreden geanalyseerd van vier beleidsondernemers die dergelijke plannen verdedigen of een alternatieve route bepleiten voor de IJmeerverbinding. Dit zijn de voormalige wethouders van Almere, Arie-Willem Bijl en Adri Duivesteijn, de stedelijk architect Jerome Adema van Almere Bereikbaar en de econometrist en voormalig vertegenwoordiger Michael van der Vlis van de reizigersvereniging Rover. Twee beleidsondernemers zijn nadrukkelijk tegen deze plannen en verdedigen het open houden van het Markermeer-IJmeer. Dit zijn Manja Verhorst van actiegroep de Kwade Zwaan en Klaas Breunissen van Milieudefensie. Anno 2014 is nog geen definitieve keuze gemaakt voor of tegen buitendijkse ontwikkeling of een infrastructurele verbinding, zodat nog geen duidelijke winnaars of verliezers zijn aan te wijzen.

De vierde en laatste casus betreft het plan om een grootschalig windpark te bouwen langs de dijk van de Noordoostpolder. Deze casus werd al aangehaald in de inleiding. Een kleine groep boeren is sinds de jaren negentig bezig om deze plannen op de agenda te krijgen. Deze voorstanders van het park ondervonden echter weerstand van inwoners van de gemeente Noordoostpolder en de naburige gemeente Urk, nadat de media in 2008 aandacht aan de plannen waren gaan besteden. Niet alleen actiegroepen als Urk Briest en Tegenwind kwamen in het geweer, maar ook het gemeenteraadslid Berthoo Lammers uit de Noordoostpolder en de toenmalige burgemeester Jaap Kroon van Urk waren fel tegen. Deze partijen en personen mengden zich nadrukkelijk in het publieke debat over nut, noodzaak en legitimiteit van het windpark Noordoostpolder. In deze casus worden de strategieën van zowel de voor- als de tegenstanders geanalyseerd. Begin 2012 begon de constructie van het windpark, zodat de voorstanders als meest succesvolle beleidsondernemers kunnen worden beschouwd.

 

Conclusies

Uit de analyse van de vier casussen zijn vijf conclusies te trekken.

1. Framing en netwerken inderdaad van groot strategisch belang

Ten eerste laat het onderzoek zien dat framing en netwerken van groot strategisch belang zijn. Beleidsondernemers benutten inderdaad framingen netwerkstrategieën om invloed uit te oefenen op de agendering van hun plannen of op het tegenhouden van de agendering van de plannen van anderen. Het onderscheiden van framing en netwerken is nuttig gebleken, ook al werd zowel tijdens de theoretische discussie als de empirische analyse duidelijk dat er veel overlap bestaat tussen deze twee typen strategieën. Ik zal bij elk van de genoemde framing- en netwerkstrategieën voorbeelden noemen uit de eerder aangehaalde casussen.

 

Framing-strategieën

De Tweede Deltacommissie maakte gebruik van verhalen om haar frame kracht bij te zetten. De commissie creëerde het verhaal dat Nederland, met een rijke historie in waterbeheer, in staat is om zich goed voor te bereiden op klimaatverandering. Echter, de commissie maakte ook gebruik van het verhaal dat crisissen in het Nederlandse waterbeheer, zoals de overstroming in 1953 en de bijna overstromingen van de rivieren in 1993 en 1995, ons ieder moment weer zouden kunnen overvallen. De commissie formuleerde daarom een reeks aanbevelingen om Nederland adequaat voor te bereiden op een toekomst met klimaatverandering.

De beleidsondernemers uit de casus over natuurontwikkeling maakten gebruik van retoriek om hun frame kracht bij te zetten dat natuurbehoud als beleidsprioriteit plaats moest maken voor natuurontwikkeling. In hun retoriek maakten zij gebruik van het onderscheid tussen ‘echte natuur’, waarbij geen verstoring door toedoen van de mens optreedt, en het cynisch bedoelde ‘boerennatuur’, waarbij boeren overheidssubsidies ontvangen om natuur te beheren.

De voorstanders van buitendijkse bebouwing en de brug tussen Amsterdam en Almere gebruikten symbolen voor hun frame. Buitendijkse bebouwing zou figuurlijk en letterlijk moeten dienen als een stepping stone om Almere dichter bij Amsterdam te brengen en vice versa. De brug zou symbool moeten staan voor de verbinding en samenwerking van Almere met de Amsterdamse metropool. Daarnaast zou een Golden-Gate-achtige brug Almere de allure moeten geven van een stad van betekenis die onderdeel is van de Amsterdamse metropool. Zonder een dergelijke verbinding zou Almere ‘gehandicapt’ blijven en zich niet verder kunnen ontwikkelen tot een veelzijdige en sociaaleconomisch aantrekkelijke stad. Het feit dat symbolen verschillende interpretaties kunnen dragen blijkt wel uit het feit dat tegenstanders van de plannen van Almere in deze symbolen tekenen van megalomanie zagen die, eenmaal werkelijkheid geworden, meer kwaad dan goed zou aanrichten.

Het exploiteren van crisissen vond het meest nadrukkelijk plaats in de casus over de Tweede Deltacommissie die succesvol een eigen crisisverhaal creëerde. Dit is bijzonder knap aangezien zich op Nederlandse bodem kort voor de instelling van de commissie geen overstromingen of andere rampen hadden voorgedaan, terwijl veel wetenschappelijke literatuur veronderstelt dat een crisis een voorwaarde is voor radicale beleidsverandering. Op basis van dit onderzoek kan worden geconcludeerd dat een crisis geen absolute voorwaarde is voor een beleidsondernemer om (radicale) beleidsverandering te realiseren.

Met name in de laatste twee casussen was sprake van framing contests. Hoewel de literatuur veronderstelt dat dit meestal plaatsvindt als reactie op een crisis, hebben deze casussen laten zien dat dit geen vereiste is voor een framing contest. Zo zijn de contrasterende interpretaties van de symbolische betekenis van de plannen van Almere te interpreteren als een framing contest en zijn ook de voor- en tegenstanders van het windpark Noordoostpolder verwikkeld geraakt in een framing contest, waarover later meer.

Frame alignment vond plaats in iedere casus. De Tweede Deltacommissie koppelde waterveiligheid aan klimaatverandering. De voorstanders van natuurontwikkeling koppelden natuurontwikkeling aan de veiligheid van de grote rivieren. Twee voorstanders van de plannen van Almere koppelden deze plannen aan de wens van de overheid om in de Randstadregio de toenemende vraag naar woningen op te vangen. Nadat drie marktpartijen met dure voorstellen waren gekomen voor de infrastructurele verbinding van Almere naar Amsterdam zagen twee beleidsondernemers hun kans schoon om hun plannen te presenteren binnen het beleidsproces omtrent het Rijk- en regioprogramma Amsterdam Almere Markermeer (RRAAM). Volgens hen waren hun plannen aanzienlijk goedkoper en kwalitatief beter. Tegenstanders van de plannen voor Almere hebben de discussie over de toekomst van de metropoolregio benut als kans om de waarde van een open Markermeer-IJmeer op de agenda te zetten. De boeren die het initiatief hadden genomen voor het windpark in de Noordoostpolder hebben hun plannen gekoppeld aan de wens van de overheid om de capaciteit van windenergie in Nederland te verhogen. De tegenstanders koppelden hun framing aan de veronderstelde negatieve invloed van het windpark op hun omgeving en gezondheid. Kortom, frame alignment is een belangrijke strategie gebleken voor beleidsondernemers.

 

Netwerkstrategieën

De casussen laten zien dat beleidsondernemers veelvuldig gebruik maken van netwerkstrategieën. Met betrekking tot het managen van netwerken liet de beleidsondernemer van de Kwade Zwaan, tegenstander van de plannen van Almere om buitendijks te bouwen en een infrastructurele verbinding te creëren tussen Amsterdam en Almere, stevig van zich horen in verscheidene netwerken. Het managen van netwerken op verschillende niveaus – lokaal, regionaal en nationaal – was een van haar belangrijkste strategieën om medestanders te vinden onder burgers, beleidsmakers en politici voor haar wens om het Markermeer-IJmeer open te houden en de plannen van Almere om buitendijks te bouwen tegen te houden.

In iedere casus was sprake van het bouwen van coalities. Beleidsondernemers bleken echter in alle gevallen voornamelijk geïnteresseerd in het aangaan van strategische allianties of ‘gelegenheidscoalities’ met een relatief tijdelijk karakter. De beleidsondernemers van het eerste uur in de natuurontwikkelingscasus schroomden bijvoorbeeld niet om daarbij over disciplinaire grenzen heen te kijken en samen te werken met landschapsarchitecten en wateringenieurs. In breder verband ging de groep zelfs een samenwerking aan met natuurbehoudsorganisaties, de ANWB en de klei-industrie. Met name de samenwerking met de klei-industrie was opmerkelijk omdat die tot dan toe juist werd gezien als partij met weinig oog voor de natuur. Toch waren de beleidsondernemers in staat om de belangen van deze actoren op elkaar te laten aansluiten en synergie te vinden in complementaire doelen.

Het benutten van verscheidene fora en evenementen is eveneens belangrijk gebleken voor beleidsondernemers om aandacht en draagvlak te creëren. Zo hadden de voorstanders van natuurontwikkeling meerdere demonstratie- en pilotprojecten opgezet om burgers, beleidsmakers en politici ervan te overtuigen dat het in Nederland mogelijk is om natuurontwikkeling te realiseren. De Oostvaardersplassen waren daarbij steeds het belangrijkste voorbeeld. In de casus over de stedelijke ontwikkeling van Almere zette toenmalig wethouder Bijl van Almere, een van de besproken beleidsondernemers, een atelier op aan de Amsterdamse zijde van het IJmeer (Atelier IJmeer 2030+) waarin verscheidene actoren werden uitgenodigd om de plannen voor Almere te zien ontwikkelen op de tekentafel en in de vorm van een grote maquette. Ook de tegenstanders van deze plannen hebben evenementen georganiseerd om het Markermeer-IJmeer open te houden, zoals het organiseren van openbare debatten en het varen van een rondje om het eiland Pampus (Rondje Pampus) met hun medestanders.

Hoewel de casussen het gebruik van zowel framing- als netwerkstrategieën bevestigen is door middel van theoretisch, en vooral ook empirisch, onderzoek verdere uitwerking en doordenking van deze strategieën gewenst. Dit geldt met name voor de framing-strategieën omdat deze in de literatuur over beleidsondernemers onderbelicht blijven.

 

2. Framen door het visualiseren van een zonnige of meer onwenselijke toekomst

Ten tweede laat het onderzoek zien dat het framen vooral plaatsvindt door het visualiseren van een zonnige of een onwenselijke toekomst. Beleidsondernemers framen problemen, oplossingen en middelen om die oplossingen te realiseren, niet alleen in geschreven en gesproken woord, maar ook door het benutten van visualisaties. In elk van de besproken casussen speelden visualisaties een belangrijke rol. De visuele middelen die een beleidsondernemer kan benutten zijn vermoedelijk net zo rijk als de creativiteit van de beleidsondernemer.

Opvallend genoeg lijken voorstanders van beleidsverandering voornamelijk gebruik te maken van het visualiseren van een zonnige toekomst waarin hun oplossingen voor het voorliggende probleem een belangrijke rol spelen. Zo maakten de voorstanders van de plannen voor Almere aantrekkelijke animaties en grafische visualisaties van de boodschap dat deze plannen een positieve invloed zouden hebben op de uitstraling van de regio en Almere. Ook de voorstanders van het windpark Noordoostpolder maakten visualisaties om de boodschap over te brengen dat de windmolens prachtig zouden passen in het strakke landschap van de Noordoostpolder en nauwelijks inbreuk zouden plegen op het open karakter van het landschap.

Het is geen verrassing dat tegenstanders dezelfde plannen framen als onderdeel van een onwenselijke en beangstigende toekomst. Zo maakten de tegenstanders van de plannen van Almere gebruik van afbeeldingen, posters, en banners om duidelijk te maken dat deze plannen het open karakter van het IJmeer zouden vernietigen. Tegenstanders van het windpark maakten maquettes, afbeeldingen en video’s om de boodschap over te brengen dat de gemeenten Noordoostpolder en Urk zouden worden omheind met een ‘ijzeren gordijn’ van windmolens dat het culturele erfgoed van ‘beschermd dorpsgezicht’ Urk zou schaden.

Hoewel het voorgaande suggereert dat een beleidsondernemer ofwel een zonnige ofwel een beangstigende toekomst presenteert, bleek dat niet het geval bij de Tweede Deltacommissie. De commissie maakte namelijk gebruik van beide. In de video die werd gepresenteerd bij het rapport van de commissie werden originele beelden gebruikt van de watersnoodramp uit 1953 en de bijna-overstromingen van 1993 en 1995 om de kijkers een beangstigende toekomst voor te schotelen. Echter, nadat de kijker was wakker geschud met deze beelden werd in de video overgestapt op de positieve boodschap dat Nederland een zonnige toekomst tegemoet kan zien indien het in het waterbeheer anticipeert op klimaatverandering. Dit laatste vanzelfsprekend met inachtneming van de aanbevelingen van de commissie. In het geval van de Tweede Deltacommissie is, mede door de professionele uitvoering, deze framing-strategie bijzonder succesvol geweest.

 

3. Het framen van de eigen persoon en de ander

Ten derde laat het onderzoek zien dat framing plaatsvindt van zowel de eigen persoon als van de ander. Niet alleen ideeën, visies en plannen zijn het object zijn van framing, maar ook de actoren die betrokken zijn bij de beleidsvorming. In de casussen kwam naar voren dat beleidsondernemers (al of niet handig) gebruik maken van het framen van zichzelf en de ander om sympathie voor hun standpunt op te wekken. Beleidsondernemers bleken dat te doen in termen van motivatie, gedrag en positie.

Beleidsondernemers hebben de neiging zichzelf te presenteren als integer, oprecht en eerlijk. Zij willen naar eigen zeggen het belang van de lokale gemeenschap verdedigen en representeren. Zo presenteerde wethouder Duivesteijn zichzelf als iemand die niet zijn eigen belang, maar het belang van de inwoners van Almere verdedigt. Volgens hem hebben de inwoners van Almere te lijden onder de sociaaleconomische problemen van hun new town en moet daar wat aan gedaan worden. Aan de overkant van het Markermeer-IJmeer verdedigde Verhorst een open landschap. Volgens haar zullen de mensen uit Uitdam en omstreken lijden onder de expansiedrang van Almere. Deze beleidsondernemer presenteerde zichzelf daarbij als liefhebber en beschermer van het Markermeer-IJmeer, zodat dit gebied open en onaangetast blijft voor huidige en toekomstige generaties.

Naast het framen van de eigen motivatie, trokken beleidsondernemers de motivaties van anderen in twijfel. Zo nam Duivesteijn het de tegenstanders, onder wie Verhorst, kwalijk dat zij alleen maar aan hun eigen belang dachten en geen rekening hielden met de inwoners van Almere die dagelijks lange tijd in de file moeten staan. Ook in de casus rond het windpark Noordoostpolder namen de tegenstanders het de voorstanders kwalijk dat zij alleen maar handelden vanuit hun eigenbelang. Hun werd verweten dat zij, gedreven door onder andere hebzucht, zichzelf verrijkten ten koste van de lokale bevolking. De voorstanders waren zich echter van geen kwaad bewust en benadrukten dat zij de samenleving juist een dienst bewezen door de Nederlandse overheden te helpen met het bereiken van de doelstellingen voor duurzame energieopwekking.

Behalve van het framen van motivaties maakten beleidsondernemers ook gebruik van het framen van gedrag. In de casus over Almere presenteerde Verhorst zichzelf als iemand die alles in het werk stelt om haar idealen te verwezenlijken. Zij benutte haar persoonlijkheid en sociale vaardigheden om contacten te leggen en te netwerken met mensen die een verschil konden maken. Dit kwam Verhorst echter ook op kritiek te staan omdat mensen haar verweten dat zij door haar gedrag meer zichzelf dan haar belangen in de schijnwerpers zette. Ook haar meest directe opponent, Duivesteijn, werd geprezen om zijn vaardigheden en aanpak, maar tegelijkertijd bekritiseerd om zijn temperamentvolle gedrag en verbaal felle aanpak. In de casus over het windpark Noordoostpolder werd eveneens veelvuldig gebruik gemaakt van het framen van gedrag. Zo werden tussen de voor- en tegenstanders over en weer beschuldigingen geuit. Voorstanders werd verweten dat zij zich schuldig maakten aan leugens, omkoperij en intimidatie. Andersom werd tegenstanders verweten over lijken te gaan, met modder te gooien, en alles te benutten wat ook maar enigszins het windpark en de betrokken personen in diskrediet zou kunnen brengen.

Behalve motivaties en gedrag framen beleidsondernemers ook posities. Beleidsondernemers presenteerden zichzelf als de underdog en de ander als de dominante speler. In de casus over het windpark Noordoostpolder namen de tegenstanders van het windpark een slachtofferrol aan en schreven ze de voorstanders en overheidspartijen een dominante positie toe. Een van de tegenstanders kwam met het beeld van de stripfiguren Asterix en Obelix die met beperkte middelen rebelleerden tegen het machtige Romeinse rijk. Op vergelijkbare wijze zouden lokale burgers machteloos staan tegenover de zogezegd ondemocratische en dictatoriale overheidspartijen met wie de voorstanders in zee waren gegaan. De voorstanders konden zich niet in dit beeld vinden en beargumenteerden dat ze altijd binnen de kaders van de wet hadden gehandeld en geen misbruik hadden gemaakt van hun posities.

 

4. Contextfactoren die helpen of hinderen

In de vierde plaats laat het onderzoek zien dat contextfactoren relevant zijn voor de wijze waarop beleidsondernemers effectief (kunnen) zijn in het beïnvloeden van de agenda.

Dit maakt dat beleidsondernemers goed op de hoogte dienen te zijn van de context waarbinnen zij opereren. Zo is het van belang om als beleidsondernemer te weten welke actoren al dan niet relevant zijn voor het behalen van doelstellingen. De Tweede Deltacommissie had bijvoorbeeld vroegtijdig aansluiting gezocht bij belangrijke en toonaangevende beleidsmedewerkers, politici, wetenschappers en experts die input konden geven voor het ontwikkelen van het eindrapport van de commissie.

Vooral in de casussen over Almere en het windpark Noordoostpolder werd het belang van een multilevel-aanpak duidelijk. Zo concentreerde wethouder Bijl van Almere zich op het creëren van draagvlak op lokaal en regionaal niveau terwijl zijn opvolger zijn aandacht vooral richtte op het nationale niveau. Een vergelijkbare verschuiving van focus was waar te nemen in de casus over het windpark Noordoostpolder waarbij de initiatiefnemers achtereenvolgens draagvlak probeerden te creëren op lokaal, regionaal en nationaal overheidsniveau.

Hoewel een beleidsondernemer niet primair te karakteriseren is door diens al dan niet formele positie in het beleidsvormingsproces, betekent dit niet dat formele posities niet belangrijk zijn. Zo bleek dat de wethouders van Almere als insiders veel eenvoudiger toegang hadden tot het formele beleidsvormingsproces en daardoor gemakkelijker in staat waren om te framen en te netwerken dan de outsiders uit oppositionele belangengroepen. Dit betekent echter niet dat formele posities per definitie voordelen opleveren of nodig zijn voor beleidsondernemers om plannen op de agenda te zetten. De beleidsondernemers voor natuurontwikkeling waren, als beleidsmedewerkers bij het ministerie, juist beperkt in hun mogelijkheden. Zij werden binnen het departement tegengewerkt en zagen zich genoodzaakt om steun buiten de overheid te zoeken. Daarnaast bleken de boeren uit de Noordoostpolder, aanvankelijk zonder formele toegang tot de politieke agenda, zeer goed in staat om het beleidsvormingsproces te beïnvloeden.

Andere contextfactoren die van belang waren, hebben te maken met – vanuit strategisch oogpunt – fortuinlijke externe ontwikkelingen. In de casus over natuurontwikkeling waren er de spontane ontwikkeling van natuur in de Oostvaardersplassen, de EO Wijers stichting die een prijsvraag uitschreef en de bijna-overstromingen van de grote rivieren in 1993 en 1995, als opeenvolgende kansen om natuurontwikkeling te agenderen. Naast deze helpende omstandigheden, waren er ook beperkende factoren in deze casus, zoals de wijziging in beleidsprioriteiten van het in 2010 aangetreden kabinet Rutte-I. Mede door de economische crisis nam het politieke draagvlak voor grootschalige natuurontwikkeling en ecologische verbindingszones af. In de casus over de plannen van Almere hadden deze contextfactoren eveneens invloed op het succes van de beleidsondernemers omdat het politieke draagvlak afnam voor grootschalige investeringen in buitendijkse bebouwing en voor een infrastructurele verbinding tussen Amsterdam en Almere. Dit laat onverlet dat beleidsondernemers zelf actie kunnen ondernemen en situaties naar hun hand kunnen zetten, zoals verscheidene beleidsondernemers hebben weten te doen.

Een van de belangrijkste contextfactoren bleek de rol van de overheidspartijen te zijn, en dan met name de nationale overheid. De houding van de overheid kan van groot of doorslaggevend belang zijn voor het welslagen van de strategieën van beleidsondernemers. Dit maakt dat beleidsondernemers er verstandig aan doen om hun aandacht in eerste instantie te richten op het beïnvloeden van de politieke agenda, en niet zozeer te starten met het trachten te beïnvloeden van de publieke en beleidsagenda. De besproken beleidsondernemers die daar goed mee zijn omgegaan zijn in elk geval succesvoller geweest in het op de agenda krijgen van hun plannen en ideeën dan zij die dat niet (effectief) deden. Het helderste voorbeeld hiervan leveren de initiatiefnemers van het windpark Noordoostpolder die, zoals aangegeven, op strategische wijze op politiek en bestuurlijk niveau lokaal, regionaal en nationaal draagvlak zochten en vonden. De tegenstanders die sterk hadden ingezet op het beïnvloeden van de publieke agenda, in de verwachting dat dit ook de politiek onder druk zou zetten om beleid te veranderen, bleken uiteindelijk minder succesvol.

 

5. Combineren en afstemmen van framing- en netwerkstrategieën

Tenslotte laat in de vijfde plaats het onderzoek zien dat beleidsondernemers gebruik maken van verscheidene framing- en netwerkstrategieën. Beleidsondernemers realiseren zich dat ze hun kansen op succes moeten spreiden door de rijke variatie van framing- en netwerkstrategieën zo volledig mogelijk te benutten.  Echter, het simpelweg benutten van zo veel mogelijk strategieën kan ook nadelig werken, zoals uit de empirische analyse is gebleken. Een belangrijke factor die de effectiviteit van de strategieën beïnvloedt betreft het op slimme en voor de omstandigheden geschikte wijze combineren en afstemmen van de framing- en netwerkstrategieën. Hoe beter de beleidsondernemers daartoe in staat waren, des te effectiever hun strategieën waren. Dit betekent tevens dat beleidsondernemers er verstandig aan doen juist wel te focussen op enkele strategieën en die goed te combineren en op elkaar af te stemmen, in plaats van beroep te doen op een grote hoeveelheid strategieën.

Een van de redenen dat de voorstanders van het windpark Noordoostpolder succesvoller waren dan hun tegenstanders is dat de voorstanders goed in staat waren om zich te richten op enkele zeer effectieve strategieën. De tegenstanders hebben geprobeerd zoveel mogelijk strategieën te benutten, maar bleken niet in staat deze op effectieve wijze te combineren en af te stemmen. De voorstanders hadden bijvoorbeeld al in een vroeg stadium de steun weten te verkrijgen van overheidspartijen terwijl de tegenstanders een moeizame relatie ontwikkelden met diezelfde overheidspartijen. De voorstanders wisten hun frame sterk af te bakenen terwijl de tegenstanders hun frame voortdurend hebben proberen uit te breiden.

De strijd tegen het windpark Noordoostpolder begon vanuit de overtuiging dat het windpark niet in de Noordoostpolder hoort en een negatieve invloed zou hebben op het culturele erfgoed van de gemeente Urk. Echter, binnen korte tijd werden daar uiteenlopende onderwerpen aan gekoppeld zoals de veronderstelde negatieve invloed van de windmolens op de gezondheid (waaronder geluidsoverlast, slagschaduw en knipperende verlichting op de windmolens), op de overlevingskans van vleermuizen en migrerende vogels, op de lokale economie, de veiligheid van de dijk, et cetera. Hoewel deze framing een positieve invloed had op het lokale draagvlak voor het gevecht tegen het windpark, met name in de gemeente Urk, had dit mede tot gevolg dat overheidspartijen de tegenstanders minder serieus namen. Door de uitspraken van de Raad van State, in het voordeel van de voorstanders van het windpark Noordoostpolder, bleken de argumenten van de tegenstanders in de meeste gevallen ook juridisch geen stand te houden. Het is daarom van groot belang dat beleidsondernemers hun framing- en netwerkstrategieën goed doordenken, combineren en afstemmen om effectief de agenda te beïnvloeden, en dan met name de politieke agenda.

 

 

Tot besluit

Het onderzoek verschaft inzicht in de wijze waarop beleidsondernemers op strategische en effectieve wijze ideeën, visies en plannen op de agenda zetten. Graag moedig ik andere onderzoekers aan om de bevindingen uit dit onderzoek nader te bestuderen en te vergelijken met casussen in andere landen en beleidscontexten. In dit onderzoek is uitsluitend gekeken naar de Nederlandse context, en dan ook nog naar casussen die gerelateerd zijn aan het IJsselmeergebied. Ik ben er van overtuigd dat beleidsondernemers elders dezelfde typen strategieën zullen benutten, maar daar mogelijk wel anders invulling en prioriteit aan geven doordat de contextfactoren andere mogelijkheden bieden en beperkingen opwerpen om plannen op de agenda te zetten.

Een andere vorm van vervolgonderzoek kan zijn om nader in te gaan op de rol van beleidsondernemers in verschillende fasen in het beleidsvormingsproces. In dit onderzoek is voornamelijk gekeken naar de agenderingsfase, terwijl beleidsondernemers tevens actief zijn bij de selectie van alternatieven, de besluitvorming, de implementatie en de evaluatie. Hoewel fasen in het beleidsproces vaak niet goed zijn te scheiden, en er vaak overlap is, zou vervolgonderzoek kunnen aantonen dat andere typen beleidsondernemers nodig zijn gedurende de verschillende fasen.

Tevens zou het interessant zijn om het relatieve belang van bepaalde persoonlijkheidskenmerken van beleidsondernemers verder te onderzoeken, zoals sociale vaardigheden en de mate van opportunisme, assertiviteit, tegendraadsheid, competitiviteit, et cetera. In enkele casussen kwam het belang van deze kenmerken terug terwijl deze bewust niet het onderwerp zijn geworden van nadere analyse. De reden daarvoor was dat beleidsondernemers primair te typeren zijn op grond van wat zij doen, in plaats van wie zijn of welke formele positie zij bekleden. Dit laat onverlet dat in de wetenschappelijke literatuur wel bepaalde essentiële persoonlijkheidskenmerken en capaciteiten van beleidsondernemers worden genoemd maar, vaak gebaseerd op veronderstellingen en observaties, zelden systematisch worden uitgewerkt en getoetst.

Tot slot wil ik graag nog de volgende nuancering aanbrengen. Beleidsprocessen kunnen lang duren, chaotisch verlopen en diverse plotwendingen kennen. De kans blijft daardoor aanwezig dat wat in dit onderzoek als relatief succes wordt beschouwd later als falen wordt gezien en vice versa. Met name in de agenderingsfase, en zeker ook in de overige fasen van het beleidsproces, is nog van alles mogelijk. Het is dan ook nog maar de vraag of men over bijvoorbeeld tien jaar tot eenzelfde analyse en beoordeling van de behandelde beleidsondernemers zal komen als meer bekend is over het verdere verloop van het beleidsproces. In ieder geval heeft dit onderzoek laten zien dat door strategisch te handelen individuen en groepen een verschil kunnen maken en hun stempel kunnen drukken op het beleidsvormingsproces en op de inrichting van het IJsselmeergebied, al is dat wellicht maar op kleine schaal of van korte duur.

 

[1] Voor het gemak wordt alleen de mannelijke vorm gebruikt, maar uiteraard kunnen ook vrouwen beleidsondernemers zijn.